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Avr2020

PÔLE DROIT PUBLIC : Droit administratif et état d’urgence sanitaire

On peut envisager trois types de problématiques pendant l’état d’urgence :

  • les procès en cours (état d’avancement),
  • les procès ordinaires (à engager),
  • les procès contre les mesures prises en application de l’état d’urgence sanitaire proclamé, sauf prolongation par voie législative, jusqu’au 23 mai 2020 par l’article de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020.

La matière est régie par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée par n° 2020-405 du 8 avril 2020. Il y a également pour les questions de délai renvoi à l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 concernant la justice judiciaire.

 

LES PROCÈS EN COURS

En premier lieu, si l’audience a déjà eu lieu, les jugements et arrêts seront rendus généralement avec un peu de retard. Il y a peu de différences procédurales : signature de la minute (l’original) par le seul président de la formation de jugement et remplacement de la lecture du jugement par la mise à disposition au greffe. Précisons qu’en temps normal la lecture est  purement symbolique puisque l’habitude est de dire les jugements du… sont lus). La notification du jugement ne se fait plus à personne (sauf requérants sans avocat ayant formé une requête papier) mais à l’avocat par téléservice. Les délais d’appel ou de cassation sont suspendus, ils repartiront à zéro un mois après la fin de l’état d’urgence sanitaire.

En revanche et sauf urgence, les audiences convoquées ont été annulées et reportées la plupart du temps sine die.

Pour les autres affaires engagées, l’instruction se poursuit. Les parties peuvent produire des mémoires et des pièces. Les clôtures d’instruction avec effet postérieur au 12 mars 2020 sont reportées à un mois après la fin de l’état d’urgence. Mais le juge peut déroger pour les affaires en état d’être jugé et en cas d’urgence. Sur le plan technique, l’article 5 de l’ordonnance permet d’utiliser tout moyen de communication des pièces alors qu’en temps normal les téléservices ou la lettre sont obligatoires.

 

LES NOUVEAUX PROCÈS ORDINAIRES

Les procès au fond

Les procès ordinaires sans rapport avec l’état d’urgence peuvent être engagés normalement. Certes, les délais de recours expirant pendant l’état d’urgence sanitaire (depuis le 12 mars) sont prolongés et seront de trois mois à compter de la cessation de l’état d’urgence. En l’état actuel des textes ils expireront le 25 août 2020. Pour autant et sous réserve de certaines priorités, la logique de la file d’attente continuera à prévaloir, de sorte que les procès engagés pendant cette période seront normalement jugés plus tôt que ceux engagés lorsque l’état d’urgence cessera. Sauf si l’état d’urgence devait durer très longtemps, ces procès seront jugés selon les règles ordinaires.

Sur le fond, la jurisprudence sur les circonstances exceptionnelles élaborée pendant la première guerre mondiale (Conseil d’État, 28 juin 1918, n° 63412, Heyriès, — CE 28 février 1919, n° 61593, Dol et Laurent) peut jouer et conduire à la validation d’actes qui seraient annulés en temps normaux quand l’administration pourra justifier de l’impossibilité d’accomplir certaines formalités.

La méconnaissance de certaines règles de procédure (par ex. des avis manquants) peut rester sans conséquence.

S’agissant des règles de fond, cette jurisprudence permet aussi des dérogations lorsque des intérêts supérieurs sont en jeu. Concrètement des mesures normalement illégales peuvent devenir légales si elles sont justifiées par la lutte contre la pandémie, ce qui nous ramène à des considérations proches de celles envisagées par la loi du 23 mars 2020.

Les procès contre les autorisations d’urbanisme

L’article 8 de l’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 crée un titre II bis dans l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020. Les délais non expirés avant le 12 mars 2020 ne sont plus interrompus mais seulement suspendus. Ils vont repartir pour le délai restant à courir, avec un minimum cependant de huit jours pour la durée qui restait à courir. Ceci concerne les recours contre non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir. Les actes réglementaires et les refus d’autorisation ne sont pas concernés.

Quant aux délais qui auraient normalement commencé à courir pendant la période d’urgence, ils vont partir de sa cessation au  lieu de partir un mois après.

On notera que les délais contre les jugements rendus dans ces matières ne sont pas affectés. Ils sont donc généralement de deux mois qui commence à courir un mois après la cessation de l’état d’urgence. Davantage de précisions figurent dans un autre article consacré à l’urbanisme.

Les référés

On peut bien entendu engager les référés normaux (permis de construire, litiges de fonction publique etc.). Comme en temps normal, le rejet par ordonnance sans audience est possible. En revanche, l’audience est susceptible d’être remplacée par une visioconférence, voire par un échange téléphonique. Si elle est organisée il y a des règles spéciales.

La tenue des audiences par télécommunication audiovisuelle est donc possible à condition que le système permette le contrôle de l’identité des parties, la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats. Si pour des raisons techniques le tribunal ne parvient pas à organiser une télé-audience, il restera possible aux avocats ou aux parties de faire valoir leur position par téléphone.

Lorsque l’audience est organisée, c’est avec un public restreint. C’est le président de la formation de jugement qui fixe le public autorisé.

 

LES PROCÈS CONTRE LES MESURES PRISES SUR LE FONDEMENT DE L’ÉTAT D’URGENCE

Il s’agit bien entende de la question la plus difficile

La procédure

L’article L. 3131-18 du code de la santé publique institué par la loi du 23 mars 2020 prévoit que toutes les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence sanitaire peuvent faire l’objet des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, c’est-à-dire le référé suspension et le référé liberté.

En symétrique, le référé conservatoire prévu par l’article L. 521-3 du code de justice administrative peut être utilisé lorsque provoquer une décision administrative est incompatible avec l’urgence. L’imminence du danger et/ou son caractère irréversible qui permet aux personnes privées d’obtenir une mesure conservatoire[1]. Ce référé peut donc être utilisé par exemple pour tenter d’obtenir du matériel de protection.

Bien entendu, il est aussi possible de demander que des décisions soient prises et d’attaquer leur refus, soit en référé-liberté en cas d’urgence et atteinte à une liberté fondamentale, soit en référé suspension dans les cas moins urgents ou d’atteintes moins graves

 

LES MESURES

Les mesures du premier ministre

Les articles L3131-12 et suivants du code de la santé publique, introduit par la loi du 23 mars 2020 énumèrent les nombreuses mesures que le Premier ministre peut, prendre par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé.

La liste de ces mesures est très longue. Elles comportent de fortes restrictions à la liberté d’aller et venir, des possibilités de mise en quarantaine ou de simples mises à l’isolement, la fermeture provisoire d’établissements recevant du public, des atteintes au libertés de réunion et de manifestation.

Sur le plan économique, il peut y avoir des réquisitions soumises au régime des réquisitions militaires ce qui entraîne (code de la défense article L. 2234-22) la compétence du tribunal judiciaire à la place de celle du tribunal administratif. Le gouvernement peut aussi instaurer le contrôle des prix.

Il peut prendre toute mesure pour disposer de médicaments, mais seulement ceux appropriés pour l’éradication de la catastrophe sanitaire, ce qui peut générer un problème pour les autres médicaments.

La liberté d’entreprendre peut aussi être limitée

S’agissant de la procédure non contentieuse, l’article 13 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 dispense de la consultation préalable des organismes qui doivent normalement l’être. Cependant, l’obligation de consultation subsiste si elle résulte du droit international ou de l’Union européenne, si l’organisme consulté est le Conseil d’État et si l’organisme consulté doit donner un avis conforme.

Les mesures préfectorales

L’article L. 3131-17 du code de la santé publique permet des délégations. Il peut s’agir de mesures réglementaires ou individuelles prises par les préfets.

La condition de fond est la même, c’est-à-dire que les mesures soient strictement nécessaires et proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu.

Les mesures locales

Les dispositions adoptées ne mentionnent pas spécialement les maires et autres pouvoirs locaux. Mais l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales dispose que le maire a un pouvoir de police sur des matières très larges parmi lesquelles le soin de prévenir « les maladies épidémiques ou contagieuses » et celui de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours.

Cette police vient en concours avec les mesures prises par le préfet et le ministre. Selon un principe très ancien, ces mesures locales peuvent aggraver les mesures nationales, mais non les réduire.

Les types de contentieux

On peut avoir plusieurs sortes de contentieux.

Il peut être envisagé de contester que soit remplie la seule condition de fond , à savoir que les mesures soient strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Plus tard, le maintien des mesures pendant une certaine durée pourra entraîner du contentieux de personnes estimant que les mesures ne sont plus nécessaires, ce qui implique alors leur abrogation. Les mesures individuelles et même réglementaires peuvent entraîner des contentieux indemnitaires. La question sera traitée dans un article ultérieur.

Le mode de contrôle de la légalité

Qu’il s’agisse de mesures nationales, déconcentrés ou locales, le mode du contrôle principal, celui du fond est identique. Les mesures doivent strictement appropriées à l’objectif, nécessaires, proportionnées. C’est ce que l’on appelle principe de proportionnalité, principe d’origine allemande puis européen que l’on trouve en droit public français, notamment comme principe cardinal du contrôle des restrictions aux libertés. La littérature juridique sur le sujet est considérable :
On se bornera à citer l’Intervention de Jean-Marc Sauvé à l’Institut Portalis, Aix-en-Provence, Vendredi 17 mars 2017 (disponible sur le site du Conseil d’État : https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/le-principe-de-proportionnalite-protecteur-des-libertes ) intitulée « Le principe de proportionnalité, protecteur des libertés »

Celui qui était alors vice-président du Conseil d’État commentait en  les composantes du principe :

  • Adéquation entre les moyens employés et le but
  • Nécessité de la mesure
  • Proportionnée stricto sensu, c’est-à-dire ne créant pas de charge excessive hors de proportion avec le but

On doit espérer que le juge administratif suivra les principes si bien exposés par celui qui était alors le vice-président du Conseil d’État.

Le contentieux de la responsabilité

Voir article : LE COVID-19 ET LA RESPONSABILITE DES PERSONNES PUBLIQUES

 

CONCLUSION

Bien que profondément dérogatoire au droit normal, le droit de l’état d’urgence sanitaire reste encore sur le papier compatible avec la notion d’État de droit.
Il est néanmoins clair que le maintien effectif de l’État de droit dépendra de nombreux facteurs sanitaires et sociaux. La manière dont les juges accueilleront les recours contre les mesures autoritaires de certains maires, la manière dont ils contrôleront la réalité de la nécessité de ces mesures seront déterminants.

 

Par Me Rémi ROUQUETTE, Avocat Associé du Cabinet DBCJ Avocats, docteur HDR en droit public et auteur du « Petit traité du procès administratif » aux éditions Dalloz

 

[1]Pour une application : CE 28 févr. 2019, req. no 424005, S Sodifram, Lebon 50 ; AJDA 2019. 490 ; AJCT 2019. 301, obs. P. Grimaud ; JCP Adm. 2019. actu. 167, obs. C. Friedrich ; JCP Adm. 2019, no 2222, chron. cont. administratif, O. Le Bot, no 11.