Le COVID-19 et la responsabilité des personnes publiques

30
Avr2020

Peut-on envisager de rechercher la responsabilité de personnes publiques en raison des conséquences de la pandémie de COVID-19 ?

Pour réfléchir à cette question il faut envisager au moins trois sortes de victimes : les victimes directes malades ou décédées, les personnes malades ou décédées parce qu’elles participaient au service public et les victimes indirectes notamment les entreprises de toute nature subissant les mesures prises pour ralentir la propagation de la pandémie. On n’envisage pas ici la question des responsabilités contractuelles affectés par l’épidémie.

Néanmoins, certains problèmes préliminaires sont communs à toutes les victimes ou leurs ayants-droits, en particulier la preuve d’une faute (sauf certains régimes de responsabilité sans faute) et l’établissement d’un lien de causalité entre cette faute et le préjudice.

Un autre aspect de la question sur lequel on reviendra à la fin de l’article est la probable institution d’un régime d’indemnisation forfaitaire.

 

LES DIFFÉRENTS PROFILS DE VICTIMES

Le droit de la responsabilité administrative connaît traditionnellement deux formes principales de responsabilité.

La première semblable à la responsabilité civile est la responsabilité pour faute. Ce régime est celui de droit commun. Il s’applique notamment  à la responsabilité hospitalière, à la responsabilité pour le mauvais usage du pouvoir de police etc. En  général, il s’agit d’une responsabilité pour faute simple, les régimes exigeant la preuve de la faute lourde, autrefois nombreux, étant désormais rares. La question principale est le mode d’appréciation de la faute, le juge pouvant tenir compte du contexte pour refuser une qualification de faute qui aurait été admise en temps normal.

Le droit administratif connaît des régimes de responsabilité sans faute. Parmi ceux-ci, on doit surtout retenir que les fonctionnaires victimes d’accident de travail ou de maladie professionnelle ont droit à être indemnisés des préjudices non réparés par une pension forfaitaire, laquelle ne couvre que les pertes de revenus (CE, Ass. 4 juillet 2003 n° 211106, Mme Moya-Caville, Lebon page 323 avec concl. Chauvaux). Ce régime de responsabilité peut notamment couvrir les personnels soignants qui ont contracté le COVID-19 dans l’exercice de leurs missions.

Il existe également des régimes relevant de la logique de solidarité davantage que de la responsabilité, notamment L. 1142-1 du Code de la santé publique sur l’indemnisation des victimes d’infections nosocomiales (infection contractée dans un établissement de santé). Cette qualification n’est pas a priori exclue pour les personnes hospitalisées pour une cause autre que le COVID-19 et qui l’auront contracté pendant leur séjour hospitalier.

 

LES PROBLÈMES DE PREUVES

Dans les régimes de responsabilité pour faute, qui restent les régimes de droit commun, la victime doit prouver la faute de celui dont on recherche la responsabilité, le préjudice et le lien de causalité entre les deux. Dans un régime de responsabilité sans faute, il faut prouver non pas la faute, mais le fait générateur.

Une difficulté supplémentaire peut venir de l’imputabilité au législateur de certaines carences.

 

LA FAUTE

La non prise en compte du risque

Prouver la faute de l’État risque d’être la première difficulté.

Certes on ne manquera pas de trouver des documents, officiels ou non, qui indiquent depuis plus de dix ans le risque d’apparition d’une nouvelle maladie à virus. L’OMS avait fait un communiqué en ce sens en 2018 en inscrivant dans la liste des maladies à risque pandémique une maladie X à virus. Un rapport de vulgarisation de la CIA publié en 2009 [1] craignait également : « l’apparition d’une nouvelle maladie respiratoire humaine virulente, extrêmement contagieuse, pour laquelle il n’existe pas de traitement adéquat, pourrait déclencher une pandémie mondiale. »

  • Johns Hopkins du Center for Health Security craignait depuis longtemps l’apparition d’une telle maladie (https://www.centerforhealthsecurity.org/).
  • On peut lire (en anglais) un article sur le SARS d’octobre 2007 de la « American society for microbiology » par Vincent C. C. Cheng, Susanna K. P. Lau, Patrick C. Y. Woo, and Kwok Yung Yuen (https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2176051/) qui indiquait le fort risque d’autres zoonoses et de maladies à coronavirus.
  • On trouvera aisément d’autres preuves, y compris des documents officiels  qu’une maladie semblable au COVID-19 avait été envisagée par des scientifiques, mais aussi des responsables divers (voir par ex.  vers une pandémie mondiale ? les inquiétantes prédictions de Bill Gates Par LEXPRESS.fr avec AFP , publié le 18/02/2017 à 16:55)
  • On peut encore citer Jacques ATTALI, (La crise, et après ? paru en 2009) craignant la probabilité dans la prochaine décennie d’une ou plusieurs pandémies constituant une menace majeure pour la survie de nombre de gens, d’entreprises, de pays, une crise à la fois sanitaire, économique et humaine ».

Bref on peut tenter de démontrer que l’État savait, ou aurait dû savoir qu’il y avait un fort risque de maladies d’origine animales.

On pourra donc soutenir qu’il était fautif de supprimer autant de lits d’hôpitaux, de ne pas avoir de masques de réserves, d’avoir réduit la formation et le recrutement de personnels soignants etc. en d’autres termes d’avoir institué la pénurie pour diminuer les dépenses budgétaires et réduire à l’excès les impôts.

On pourra également faire grief à l’État de ne pas avoir organisé un système permettant la production intégrale de médicaments en France, alors que les pénuries liées à la gestion à flux tendus se manifestent depuis une dizaines d’années.

Cela n’est pas sans rappeler en bien plus grave l’affaire du SIDA. À l’époque la presse indiquait le risque de contamination par le sang, ce qui n’empêchait pas le gouvernement de ne rien faire et certains de vouloir écouler le sang contaminé. Le précédent de l’amiante est également édifiant. Pline l’ancien relevait déjà dans son histoire naturelle que les esclaves des mines d’amiante avaient une espérance de vie très brève, au XIX siècle le risque était déjà signalé par de nombreux rapports officiels mais les États ont attendu la fin du XX siècle pour faire quelque chose.

La réaction tardive au risque

Ici encore les fautes sont manifestes et grossières : absence de commandes de masques quand l’épidémie est signalée par l’OMS, maintien d’élections municipales, absence de prise en compte de ce qui se passait à l’étranger (Chine et Italie notamment) etc.

Le problème de l’écran législatif

Une des difficultés majeures est qu’une partie importante des carences résulte de choix du Parlement, notamment la réduction excessive du nombre de lits hospitaliers et du recrutement. Or, traditionnellement le droit public n’admet pas la responsabilité pour faute de l’État législateur. Seule la responsabilité du fait de la violation d’engagements  internationaux est admise (CE, ass., 8 févr. 2007, req. no 279522, Gardedieu, Lebon 78, concl. L. Derepas; RFDA 2007. 361, concl.; AJDA 2007. 585, chron. F. Lenica et J. Boucher; RFDA 2007. 525, note D. Pouyaud; RFDA 2007. 789, ét. M. Canedo-Paris) et depuis peu la responsabilité pour le préjudice causé par une loi contraire à la constitution  (CE 24 décembre 2019, X, n° 428162). En outre l’appréciation du lien de causalité est telle que la responsabilité instituée ne pourra pratiquement jamais être mise en œuvre.

Bref, sauf changement jurisprudentiel majeur, les fautes du législateur notamment la suppression de lits et la réduction des effectifs n’entraîneront pas de responsabilité.

Les preuves propres à chaque victime

Il y a aura encore des difficultés propres à chaque victime.

Sans doute les soignants contaminés bénéficieront d’une présomption que la contamination est hospitalière. Les pouvoirs publics ont fait des annonces en ce sens. Mais pour l’instant aucun texte ne concrétise la présomption que les soignants malades ou décédés du COVID-19 l’ont contracté dans l’exercice de leurs fonctions. Cela sera beaucoup plus difficile pour les autres agents publics ou les collaborateurs des services publics.

Quant aux ayants droits des malades décédés fautes de moyens, ils auront énormément de difficultés à prouver qu’ils auraient été sauvés avec de meilleurs moyens. Toutefois, le droit public n’ignore pas la perte de chance, qui est notamment utilisée lorsque les soins n’ont pas été donnés dans les règles de l’art. Cela pourrait permettre à certaines victimes d’être indemnisées.

 

LES VICTIMES INDIRECTES

Tout ceux dont l’activité s’est effondrée en raison du confinement peuvent aussi se considérer comme des  victimes des carences de l’État.

L’arrêt total de certaines entreprises résulte directement des mesures prises. Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution sont des actes réglementaires tant qu’elles ne sont pas ratifiées par le Parlement. Mais dès qu’elles sont ratifiées, elles acquièrent valeur législative. Le plus probable est qu’elles soient ratifiées. Ici on ne peut guère envisager une faute. Le confinement était probablement inévitable eu égard aux circonstances.

La responsabilité sans faute du législateur fait partie de ces jurisprudences qu’on apprend à l’Université et qu’on ne rencontre pratiquement jamais dans la vie professionnelle (pour ma part zéro cas en 25 ans d’avocature spécialisée en droit administratif). Ce régime admet une responsabilité sans faute lorsque le préjudice est anormal et spécial, et lorsque la loi n’a pas exclu la responsabilité  ce qui peut être explicite, déduit des travaux préparatoires ou résulter de la finalité même de la loi, l’efficacité de certaines lois supposant qu’elles créent des préjudices. Le mot spécial signifie que le nombre de victimes doit être réduit. En l’espèce, il y a tellement de victimes que le préjudice n’est pas spécial.

Il semble donc qu’en l’état du droit, les victimes des mesures de confinement ne puissent pas en général attendre grand chose d’un procès et que sauf cas particulier elles devront se satisfaire des aides publiques.

 

LA PROBABILITÉ DE RÉGIMES D’INDEMNISATION FORFAITAIRE

Le programme datajust, préparé avant la crise mais lancé officiellement par décret n° 2020-356 du 27 mars 2020 vise à rassembler des données sur les indemnisations de victimes devant les différentes juridictions. Cette recherche est menée dans le but d’instituer des barèmes,  probablement indicatifs, d’indemnisation.

Mais il est fort probable que cette recherche soit aussi utilisée si l’État fait le choix de créer un fonds d’indemnisation, comme pour les victimes des transfusions sanguines, de l’amiante, du terrorisme etc. Cela n’est pas encore officiellement évoqué, mais paraît néanmoins relativement probable.

 

EN GUISE DE CONCLUSION

En définitive, en l’état actuel du droit les agents publics ayant contractés le COVID-19 dans l’exercice de leur métier, et les ayants droits des personnes décédées en hôpital public ou en maison de retraite publique faute de moyens peuvent envisager d’engager une action en responsabilité, non sans certaines difficultés de preuves et avec le risque qu’un régime législatif chamboule tout. Les malades infectés par le COVID-19 devraient logiquement bénéficier du régime des maladies nosocomiales.

Les autres victimes auront sauf cas particulier beaucoup moins de chances de gagner un procès administratif en responsabilité.

 

Par Me Rémi ROUQUETTE, docteur en droit public.

 

[1] Le nouveau rapport de la CIA « comment sera le monde en 2025 ? » présenté par Alexandre Adler » éd. robert Laffont p.  250

1 Comments

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